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방송통신 관련 법령에는 법요건 부분에 다수의 불확정개념이 사용되고 있다. 원칙적으로 실제 관련 법요건의 해석, 이를 바탕으로 쟁점이 되는 사실관계를 해당 법규범에 적용하는 기능을 행정청이 갖는다고 보면, 이 경우 행정청에게 재량이 부여되었다고 볼 여지가 많다. 규범적으로도 그러한 권한이 행정청에게 부여되어 있는지를 별론으로 하더라도, 어쨌든 행정청은 자신이 관할하는 영역에서 발생하는 사항에 대해 소관 법률을 근거로 이를 해석․적용하는 것만은 분명한 사실이기 때문이다. 그럼에도, 여전히 우리 행정법학에서는 독일의 전통적 입장과 같이, 예외적으로 판단여지가 인정되는 경우를 제외하고는 법요건에 재량이 존재할 수 없다는 견해가 다수를 이루고 있다. 법요건 부분에는 불확정개념이 사용되어 있더라도, 불확정개념의 해석․적용의 결과는 오직 단 하나의 올바른 해답만이 존재하고 있고, 그 해답을 찾기 위한 최종적인 해석․적용의 권한은 법원이 갖는다는 것이다. 이러한 이유를 되돌아보면, 법원과 행정청 중 법원에 의한 법해석․적용을 더욱 신뢰하는 경향이 강하게 자리하고 있다. 즉, 법원이 행정청보다 전문성을 더 가지고 있으며 법원에 의한 법해석․적용이 공정하고 합리적일 것이라는 믿음이 있는 것이다. 나아가 법요건에 대한 재량을 널리 인정하는 것이 판례의 입장이라고 소개되고 있지만, 판례 역시 불확정개념이 사용된 법요건 부분에 대한 행정청의 재량을 명시적이고 적극적으로 인정한 예는 상당히 희소하다. 방송통신 분야의 대표적인 사례 유형별 판례를 살펴보더라도 명시적인 법요건 부분의 재량을 인정한 경우는 드물었다. 이러한 상황에서, 과연 방송통신 전문규제기관의 판단에 대해 법원이 적극적으로 다시 심사하고 검증하는 것이 바람직한 것인가. 달리 말하면, 방송통신 규제에 있어 규제기관의 규제재량을 적극적으로 인정하기 위한 논거를 어디서 찾을 수 있을까.
이러한 물음에 대한 해답을 찾는 것이 본 연구의 가장 핵심적인 목표였다. 규제를 집행하고 행사하는 기관인 규제기관에게 재량권을 인정해야 하는 이유는 규제의 개념, 법령에서 규제를 규율하는 방식, 규제 집행기관의 밀접한 상관성에서 찾아야한다.
이러한 상관성은 규제의 발생사적 기원을 통해 드러난다. 방송통신 규제의 발생사적 기원을 고려하면 규제가 생겨난 원인 또는 목적이 선명히 드러나고, 그에 따른 규제의 목적과 기능에 부합하는 규제수단과 규제조직(주체)이 ‘특화’되어 있다는 점을 발견할 수 있다. 특히 규제라는 개념이 기원이 망산업 분야이면서 생존배려 영역에 속하는 철도, 통신이었음을 주목할 필요가 있다. 그리고 입법자가 그 분야에 대한 법률적 차원의 규율을 명확하게 하지 않고 불확정개념을 통해 구체적인 규율의 내용형성을 규제기관이 위임했던 이유와 그 법적 의미를 이해하려는 노력도 수반되어야 한다. 또한, 이 분야의 규제를 소관하는 규제기관을 대통령을 정점으로 하는 전형적인 정부부처가 아니라 독립적인 합의제 위원회로 조직한 이유와 미국 규제형성기의 이와 같은 초기 형태가 여전히 미국의 주요 규제기관 뿐 아니라, 유럽, 독일, 그리고 우리나라까지 영향을 미치고 있는 점을 살펴보아야 한다. 이는 방송통신 규제기관의 규제법 해석․적용에 대한 규제재량을 인정해야하는 경험칙적인 논거가 된다.
나아가 방송통신 분야는 공익적이기도 하면서 복잡한 이해관계가 얽혀 있을 뿐 아니라, 새로운 방송통신기술이 역동적으로 도입되는 특수한 영역이다. 또, 방송콘텐츠, 방송플랫폼, 통신설비의 개방과 접근이 주요한 규제수단인데, 그 구체적인 규제의 실현을 위해 입법자가 모든 법요건을 세세히 정해둘 수도 없다. 언제, 어떠한 조건에서, 얼마에 이러한 방송통신 자산을 다른 사업자에게 제공해야 하는지를 미리 정하기란 쉬운 일이 아닌 것이다. 규제과정과 종국적인 규제처분을 위해서 방송통신시장의 경제적․기술적 관점에서의 엄밀한 분석이 뒷받침되고 있다. 이러한 상황에서는, 방송통신 규제기관이 그 전문성을 바탕으로 동태적이고 복잡한 상황에 적합한 결정을 주도해 나갈 필요가 있다.
규제재량을 인정해야 할 경험칙적 논거와 방송통신 분야의 특수성과 더불어, 독일 연방행정법원은 통신법을 소관하는 전문규제기관인 연방망규제청에 대하여 규제재량이 있다는 판시를 반복적으로 하고 있다. 그 논거로, 동태적이고 복잡한 규제분야의 특성, 융합규정의 형태를 지닌 규제규범의 구조적 특성, 합의제 위원회 조직이라는 규제 소관 기관의 행정조직법상 특성이 제시되었다. 그 결과 법요건 부분의불확정개념에 대한 방송통신 규제기관의 판단결과 존중과 그에 대한 제한적 사법심 사라는 새로운 법도그마틱이 자리 잡아 가고 있다. 엄격한 법논리를 강조하여 불확정개념이 사용된 법요건 부분에 대한 재량인정에 인색한 독일 이론에 균열이 가해지기 시작한 것이다. 궁극적으로는 판단여지, 재량, 계획재량, 규제재량을 아우르는 단일의 행정재량 도그마틱으로 나아가는 촉매가 되고 있다. 현대 행정과 규제가 다극적인 특성을 지니고 있어 그 영향력이 제3자에게 두루 미치기 때문에, 다양한 이해관계를 고려하여야 하는 형량이 필수적인 행정 내지 규제결정의 요소인 것도 단일한 행정재량 도그마틱의 정당성을 뒷받침한다.
법도그마틱적으로 규제재량이 단일의 행정재량에 대한 촉매역할을 한다는 것과 별개로, 규제재량의 외연, 규제재량의 인정범위가 문제된다. 독일의 규제라는 특수한 개념을 전제로 한다면, ① 민영화된 이후 유효경쟁을 적극적으로 형성하는 임무로 제한하여 규제재량을 인정할 수도 있을 것이다. 통신분야와 달리 독일에서는 에너지 분야 전문규제기관의 결정에 대한 사법심사는 연방행정법원이 아닌 ‘연방통상법원의 카르텔 전담부’가 맡고 있는데, 에너지법 분야의 불확정개념을 구체화하는 규제기관의 결정에 대해 매우 제한적인 경우에 한해 재량을 인정하기도 한다. 이에 반해, ② 규제영역은 판단여지가 인정되는 국가시험, 성적평가와 같은 예외적인 영역이 아니라, 적극적인 행정청의 결정여지가 원칙적으로 인정되어야 하는 영역이므로, 경쟁의 적극적인 형성임무 뿐만 아니라 규제 전반으로 규제재량의 범위가 확대 되어야 한다는 주장도 가능하다. 또한, ③ 독일 연방행정법원이 구상하는 규제재량은 규제기관의 형량 및 조정임무에 중점을 두고 있고, 입법자가 그러한 임무를 규제 기관에 수권한 것으로 볼 수 있는 경우에 한정하여 규제재량을 인정할 수 있는 것이다. 그 밖에 ④ 규제기관의 결정이 헌법상 어떠한 기본권과 관련되고 그 침해의 정도가 어느 정도인지에 따른 ‘기본권 민감도’(Grundrechtssensibilität)에 따라 규제재량의 범위를 정할 수도 있을 것이다.
이처럼 독일의 규제재량이론은 통신 분야를 넘어서 다른 분야로까지 확대될 수 있다. 현재 기성의 확립된 질서를 유지하기 위한 소극적인 목적을 넘어, 시장실패, 정보의 비대칭, 규제 대상 서비스 및 재화의 생존배려성, 자연독점성 등과 같이 ‘적극적’인 질서형성을 목적으로 한 국가의 개입이라면, 당해 분야에서 규제기관에 의한 규제재량권 행사는 충분히 긍정될 수 있다. 예컨대, 이미 질서가 확립되어 있고 법원이 그에 대한 판단을 꾸준히 행하여 나름의 기준이 정립되어 왔다면, 그 분야에 대해서는 규제재량을 인정해 줄 정당성이 희박해진다. 적극적 질서형성의 규제목적은 대개 합의제 독립위원회라는 규제기관, 법요건 부분의 불확정개념을 사용한 규제의 규율방식, 진입규제․행위규제․요금규제․불공정거래행위 규제 등 규제수단이 묶음으로 함께 어우러진다. 특히 규제기관이 합의제의 조직형식을 경우, 합의제 형식이라는 이유만으로 규제재량을 인정할 수는 없지만, 합의제 위원회가 설치된 원인을 따져보면, 합의제 위원회 결정에 대한 규제재량의 인정 필요성은 더욱 설득력을 가질 수 있다. 합의제 위원회 설치의 정당성은 전문적 지식에 기초하고 있다. 위원회는 행정입법 뿐만 아니라 신중하고 공정한 법적용, 분쟁해결, 이해조정의 방식으로 유연성을 가지고 의회와 집행부로부터 독립하여 이러한 지식을 활용할 수 있다. 이러한 기능을 지닌 합의제 위원회는 법원과 유사한 성격을 띤다. 위원회의
의결절차 역시 사법절차와 유사한 특성을 지니고 있다. 자신의 소관 영역에 해당하는 분쟁에 대해서는 제1심에 해당하는 사실심과 같이 스스로 결정한다. 왜냐하면, 이러한 결정을 행하기 위해서는 ‘결정기준’(Maßstabssetzung)을 세워야 하는데, 위원회에 대한 ‘수권법률’(Befugnisnorm)에는 입법자가 이를 거의 구체화시키지 않은 채위임된 고도의 불확정개념이 사용되고 있기 때문이다. 위원회는 입법자가 불확정개념으로 놓아 둔 내용을 보완하고 구체화하는 입법 기능도 수행하게 된다. 이러한 위원회의 준입법적․준사법적 기능은 위원회 결정에 대한 규제재량 인정, 그에 대한 사법심사의 제한의 논거로 충분하다.
이처럼 글로벌화, 기술변화, 시장구조의 변동이 동시에 영향을 미치는 오늘날 규제환경에서 적시에 복잡한 발전양상에 대응하고, 향후 발전의 토대를 사전에 미리 형성해 놓기 위해서는 유연한 규제수단을 구비해 놓고 있어야 한다. 나아가 규제행정청은 단순한 법집행자를 넘어서 규제목적을 고려하면서 다양한 이해관계자의 갈등상황을 비례에 맞게 조정하고 형량하는 적극적인 임무를 수행할 수 있어야 한다.
그러나 규제재량의 확산과 그에 대한 제한적 사법심사 요청의 다른 한편에서는, 법원의 기능과 유사하게 공정하고 중립적인 판단이 가능하도록 하는 제도적인 보완노력이 함께 수반되어야 할 것이다. 특히 규제절차의 개선노력은 끊임없이 경주되어야 한다. 규제재량을 인정하게 된 결과, 법원의 실체법적인 내용통제 대신에 절차법의 강화를 통해 사법심사가 제한됨에 따른 공백이 보완될 수 있기 때문이다.
이러한 맥락에서, 방송통신 규제기관의 전문성을 이유로 불확정개념이 사용된 규제에 대한 규제재량권을 적극적으로 인정할 필요성과 별개로 불확정개념으로 인한 규제불확실성을 중화(中和)시킬 방안의 마련도 동시에 추구되어야 한다. 특히 전문규제기관의 규제재량을 둘러싸고 그 ‘필요성’과 ‘규제불확실의 제거’라는 일견 상호 모순되어 보이는 요구가 대립하는 상황에서 규제권 행사에 대한 피규제자의 불복과 그로 인한 사회적 비용 및 이해관계 있는 제3자의 보호의 문제가 가중된다. 이러한 측면에서 ‘규제수용력의 제고’도 규제영역에서의 중요한 정책적인 목표가 되어야 한다.
대체로 규제의 불확실성이 줄어들면 규제수용력의 제고로 이어질 수 있을 것이다.
그러나 이는 종래와 같이 행정의 공정성․투명성을 강조하여 무조건․무비판적으로 재량 자체를 폐지하거나 재량권을 축소하고 법에서 구체적으로 요건을 정하는 방식을 지향하는 것이 아니다. 규제재량의 순기능과 취지를 존중하면서 재량으로 인한 종래의 폐해를 다른 방법으로 해소시킬 수 있는 조화로운 혜안이 필요한 시점인 것이다.
본 연구에서는 규제불확실성을 제거하는 방안으로 재량행사 기준의 설정․공표와 정보제공행정, 그리고 행정지도의 적극적 활용책을 제시하였다. 또 다른 문제인 규제수용력 제고를 위해서는 참여행정의 확대, 자율규제, 규제형평제도, 규제일몰제를 그 방안으로 고려할 수 있다고 보았다.
서 언···················································································································· 1
요약문···················································································································· 9
제1 장 서 론···································································································· 15
제1 절 연구목적 및 필요성············································································ 15
1. 규범의 일반적인 구조················································································ 15
2. 방송통신 규범의 특성················································································ 18
3. 방송통신 규범의 불확정성········································································· 22
4. 방송통신 규범의 불확정성과 재량····························································· 24
5. 방송통신 규제재량과 규제불확실성 해소·················································· 26
제2 절 연구의 범위························································································ 26
제2 장 재량이론의 이해····················································································· 29
제1 절 재량이론의 발전·················································································· 29
1. 전통적인 재량이론····················································································· 29
2. 요건재량설································································································· 30
3. 효과재량설································································································· 30
4. 판단여지설································································································· 31
5. 재량이론의 현재························································································· 33
제2 절 불확정개념과 재량·············································································· 34
1. 불확정개념과 재량의 구조적 고찰····························································· 34
2. 불확정개념의 전통적인 기능····································································· 34
4
3. 전통적인 불확정개념 기능의 변화····························································· 38
4. 전통적인 불확정개념과 재량 구조의 균열················································ 39
제3 장 방송통신 분야에서의 규제····································································· 41
제1 절 규제일반론·························································································· 41
1. 서 론·········································································································· 41
2. 규제의 어원································································································ 41
3. 규제개념의 다차원····················································································· 42
4. 일반경쟁규제와 전문규제··········································································· 50
5. 독임제 규제기관과 합의제 규제기관························································· 51
제2 절 방송통신 규제의 특성········································································· 52
1. 방송규제의 특성························································································· 52
2. 통신규제의 특성························································································· 55
3. 방송통신 융합과 규제특성의 동조화(同調化) ··········································· 58
제3 절 방송통신 규제에 대한 사법심사························································· 59
1. 방송사업자의 재허가 거부········································································· 60
2. 유료방송사업자의 시장지배적 지위 남용행위에 대한
공정거래위원회의 제재·············································································· 65
3. 보편적 시청권 보장을 위한 금지행위위반················································ 72
4. 방송통신심의위원회의 내용심의································································ 74
5. 문제점········································································································ 78
제4 장 방송통신 분야에서의 규제재량과 그 정당성········································· 81
제1 절 규제재량의 기원·················································································· 81
제2 절 독일의 규제재량이론··········································································· 82
1. 논의의 기초································································································ 82
2. 규제재량의 성립과 발전············································································ 87
5
3. 독일 연방행정법원이 인정한 규제재량영역··············································· 90
4. 규제재량의 인정근거·················································································· 93
5. 규제재량하자의 판단기준··········································································· 98
6. 규제재량이론에 대한 찬반········································································· 99
7. 소결·········································································································· 103
제3 절 독일 규제재량이론의 시사점···························································· 105
1. 전기통신사업법상 상호접속규제······························································ 105
2. 규제재량이론 외연의 확장 가능성··························································· 108
3. 방송통신규제와 규제재량이론·································································· 113
제5 장 방송통신분야에서의 규제불확실성 해소방안······································· 118
제1 절 재량과 규제불확실성········································································· 119
1. 규제불확실성의 정의················································································ 119
2. 규제재량과 규제불확실성의 관계····························································· 121
3. 규제불확실성의 문제················································································ 123
제2 절 규제불확실성 해소를 위한 그간의 노력··········································· 125
1. 규제의 명확화를 위한 노력····································································· 125
2. 규제 명확화를 위한 수단········································································· 125
3. 규제재량과 불확실성 제거, 그리고 규제수용력 제고의 조화 필요성····· 129
제3 절 규제불확실성 해소수단····································································· 131
1. 재량행사 기준 설정․공표······································································· 131
2. 정보제공행정···························································································· 133
3. 행정지도의 활용······················································································· 135
제4 절 규제수용력 제고수단········································································· 137
1. 참여행정의 확대······················································································· 137
2. 자율규제··································································································· 139
6
3. 규제형평제도···························································································· 141
4. 규제일몰제······························································································· 144
제6 장 결 론·································································································· 145
참고문헌············································································································· 150
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