2006년 하반기부터 방송통신융합추진위원회가 구성되면서 10년이 넘게 제자리에 머물고 있
었던 국내의 방송통신 융합논의가 이제 본격화될 것이라는 기대가 많았다. 하지만, 최근 관련
규제기관이나 국회차원에서 발표되는 융합정책의 방안들을 살펴보면, 10년 전의 논의와 그리
달라 보이지 않는다. 수년 째 도입논의만 무성한 IPTV는 예전보다 조금 더 구체화된 법률안이
나 정책방안들이 제시되고 있을 뿐, 아직도 해당 이해집단들의 이익을 대변하기 위한 논리에서
크게 벗어나지 못하고 있다.
이미 미국, 일본, 홍콩, 영국, 이탈리아, 프랑스 등 세계 각국은 새로운 성장동력으로 네트워크
의 광대역화와 디지털 전환을 통한 IPTV의 도입을 적극적으로 추진하고 있고, IPTV의 보급도
예상보다 빠르게 진행되고 있다. 그러나 우리나라의 현실은 어떠한가? 세계 그 어느 나라보다
도 우수한 통신망을 보유하고 있으면서도 공익성 논리에 기초한 기존 사업자들의 저항, 방송위
원회와 정보통신부의 규제갈등 등으로 인해 아직 IPTV와 같은 융합서비스가 시작조차 못하고
있는 실정이다. 작년 한 해 동안에만 IPTV 관련한 세미나와 토론회가 300여회가 넘게 진행되
었으나, 구체적인 도입방안이나 규제방향에 대해서는 아직도 아무런 합의가 이루어지지 않고
있다는 사실은 국내 융합논의가 합리적인 논리에 의해 진행되기 보다는 지극히 정치적인 논리
에 의해 진행되고 있음을 짐작케 한다.
우리는 과거 동일한 논리로 서비스 도입이 지연되면서 막대한 손실을 경험했던 위성방송과
위성 DMB의 사례를 되짚어볼 필요가 있다. 기존의 방송사업자들은 공익성 보호라는 논리를
주장하며 신규 기술을 바탕으로 한 새로운 매체의 진입을 지속적으로 거부해 왔고, 정책당국도
이러한 논리에 이끌려 귀중한 시간을 허비해왔다. 물론 외국의 경우에도 경쟁에 위협을 느낀
기존사업자들의 저항은 언제나 있었다. 미국과 일본, 그리고 유럽의 주요 국가들의 경우, 공통
적으로 기존의 지상파 방송사업자들의 정치적인 영향력 때문에 유료채널의 보급이 지연되었던
역사를 가지고 있다. 미국의 경우, 지상파 방송사업자들의 저항으로 인하여 1970년대 초까지도상업적 유료채널의 도입이 이루어지지 않았다. 그러나 곧 이러한 저항은 벽에 부딪히게 되었고,
1970년대 말부터 HBO와 Showtime을 비롯한 본격적인 유료채널이 급속히 성장하기 시작하였다.
반면, 일본을 비롯하여 유럽의 많은 국가에서는 유료채널의 보급을 방해하려는 기존 지상파
텔레비전 사업자들의 저항이 상당히 오랜 동안 지속되었다. 프랑스와 독일의 경우에는 유료채
널이 1982년까지 합법화되지 않았고, 영국의 경우에는 유료채널 서비스가 1984년까지도 상당히
심한 규제하에 제한적으로 제공되었다. 결과는 어떠하였는가? 유럽과 일본의 유료방송은 미국
에 비해 상당히 늦게 도입되었고, 결국 한때 미국을 앞설 정도로 경쟁력 있었던 콘텐츠 시장이
미국에 급격히 추월당하게 되었다. 이를 거울삼아 최근에는 이들 국가에서도 신규사업자에게
불필요하게 많은 규제를 부과하거나 서비스 도입을 오래도록 지연시키기 보다는 시장 활성화
를 위해 신규서비스 사업자의 진입을 촉진시키고 공정한 경쟁을 할 수 있는 여건을 만들어 주
는데 중점을 두고 있다.
우리도 이제는 더 이상 감성적인 공익성 논리 때문에 새로운 기술의 흐름이 지연되거나 국가
의 중요한 정책이 좌지우지되지 말아야 한다. 융합 환경에서 정책의 목표가 공정한 경쟁환경의
조성을 통한 소비자 잉여 창출임에도 불구하고, 공익성이라는 명분상의 목표를 제시함으로써
기존 특정 사업자들의 이익을 보전해 주려는 논리는 맞지 않다. 이러한 측면에서 최근 발표된
미국의 비디오 프랜차이즈 규제정책 개선은 우리나라에게 많은 시사점을 줄 수 있다.
미국은 2007년 3월, 비디오 프랜차이즈에 대한 새로운 명령을 발표함으로써 케이블 사업자들
과 IPTV 사업자들 간의 규제형평성 이슈에 대한 입장을 명확히 하였다. 현재 미국은 지역정부
의 관할 하에 케이블 서비스의 사업허가권(cable franchise)을 부여하고 있는데, FCC는 최근 발
표한 새로운 명령을 통해 통신사업자들의 IPTV 서비스 제공조건을 완화해 줌으로써 유료TV
서비스 시장에 경쟁을 도입하겠다는 의지를 강력히 개진한 것이다.
지역단위에 의존한 미국의 케이블 프랜차이즈 제도는 사업권 허가 심사과정에서의 부당한 시간지연, 신규사업자에 대한 부당한 증축규정(build-out requirement), 프랜차이즈 요금규정의 불
분명, 공공.교육.정부 관련 채널(PEG channels)의 구성에 대한 부당한 요구, 케이블 서비스
를 제공하는 것과 관련없는 네트워크나 설비시설에 대한 부당한 요구 등으로 인하여 신규사업
자의 시장진입을 봉쇄하는 진입장벽으로서의 역할을 담당해 왔었던 게 사실이다. 문제는 케이
블 서비스에 대한 진입규제가 입증된 시장실패를 차단하기 위해 채택되었다기 보다는 케이블
산업이 자연독점산업이라는 가정 하에 채택된 정책이라는 점이다. 만일, 유지될 수 없는 자연독
점을 치유하고 케이블 사업자들의 비용을 줄여주기 위해 진입규제가 필요하다는 주장을 하려
면, 독점 지역이 경쟁지역에 비해 비용이 낮고, 가격이 저렴하며 보다 좋은 서비스가 제공되고
있다는 것이 실증적으로 입증되어야 하나, 기존의 연구들은 반대의 결과들을 일관되게 보여주
고 있다는 것이다. 즉, 케이블 서비스의 요금은 독점지역보다 경쟁지역에서 저렴하고, 서비스의
질도 독점지역보다 경쟁지역에서 높다는 것이 미국이나 우리나라에서 수행된 실증분석결과에
서 일관되게 제시되고 있다. 결국, 최근 발표된 새로운 명령은 케이블 서비스 시장에 경쟁을 도
입시킴으로써 소비자 잉여를 극대화하고자 하는 FCC의 의도를 잘 나타내주고 있는 것이다.
한편, FCC의 새로운 명령은 단지 케이블TV 사업권의 허가제도 개선만을 의미하지는 않는다.
새로운 명령을 통해 FCC가 추구하고자 하는 목표는 케이블TV 시장을 포함한 비디오 서비스
시장 전반에 걸쳐 경쟁을 저해하는 요인들을 제거하여 IPTV와 같은 신규 융합 서비스들이 조
기에 정착할 수 있는 기반을 만들어주는 것이다. 특히, 동일한 서비스에 대한 동일한 규제적용
을 요구하는 미국의 케이블TV 사업자들에 대해 FCC는 케이블 사업자들이 독점적 프랜차이즈
를 받았을 때의 시장환경과, 신규사업자들이 경쟁적 프랜차이즈를 받는 경우의 시장환경은 전
혀 다르다는 점을 강조하고 있다. 즉, 기존 사업자들은 독점적 사업을 보장받는 조건 하에서 프
랜차이즈를 부여받았지만 새롭게 진입하는 통신사업자들은 이미 대부분의 가입자들이 기존의
케이블 서비스에 가입해 있는 상황에서 진입한다는 것이다. 따라서 기존 케이블 사업자들과 동
일한 사업조건이 신규 통신사업자들에게 부여된다면, 통신사업자들의 진입유인은 상당히 낮아
질 수밖에 없다. 공정한 경쟁환경 조성(level playing field)이라는 이유로 신규사업자에게 기존
사업자와 동일한 수준의 규제를 요구하고 있는 케이블 사업자들의 주장은 신규사업자들의 진입유인을 저해시켜, 자신들을 경쟁으로부터 보호하려는 논리라고 간주될 수 있다는 것이다. 결
국, FCC는 IPTV 사업자들에게는 기존의 독점적 케이블 사업자들과는 차별적 규제를 적용함으
로써 IPTV 사업자들의 진입유인을 높여주는 정책이 필요하다는 입장이다.
현재 IPTV의 국내도입을 둘러싸고 다양한 의견과 주장이 개진되면서도 이해관계자들 간에
첨예한 대립으로 서비스 도입이 계속 지연되고 있는 국내의 현실에서 미국의 이번 조치는 중요
한 시사점을 던져준다. 특히, 거대 통신사업자에 대한 자회사분리, 동일서비스에 대한 동일서비
스 적용 등의 이슈가 국내에서도 쟁점이 되고 있는 현실에서 미국의 새로운 비디오서비스 정책
은 신규서비스에 대한 규제기관의 정책이 어떻게 진행되어야 하는가에 대한 방향성을 제시해
준다.
IPTV 시장은 아직 시장 활성화나 경쟁구도 양 측면에서 불확실성을 가진 사업이라는 점을
고려해야 한다. 경쟁에 대한 우려가 발생하는 상황은 IPTV 시장이 활성화되었음을 전제로 하
는 것인데, 현재로서는 IPTV의 기술진화 방향이나 시장수요가 불확실한 상황이다. 시장수요가
불확실하다는 것
