KISDI 연구보고 06-06 ‘방송서비스의 다매체화 및 통신방송 융합에 따른 공정경쟁 이슈 연구(I)’

방송시장 특수성 고려 공정경쟁 규칙 마련 필요
수직적 합병에 의한 시장봉쇄 경계·프로그램 액세스 규칙 도입

KISDI, 융합현상 대비 정책과제 제시

전통적으로 별개의 서비스로 인식되던 통신서비스와 방송서비스가 융합하고, 통신, 방송의 각 영역 내에서도 대체와 융합, 경쟁과 협력이 동시에 진행되는 융합화 현상이 가속화하고 있다. 특히 방송분야에서는 전통적인 방송망을 이용하는 케이블방송, 위성방송에 더하여 위성 및 지상파 DMB가 상용화되었고, 통신망을 이용한 IPTV, 모바일TV 등 새로운 매체들이 속속 등장해 복잡한 경쟁양상을 보이고 있다. 그동안 이러한 융합현상에 대응한 제도개선 논의는 주로 규제 관할권 조정 차원에서 규제기관의 통합이나 역할분담 문제에 집중되어 융합에 따른 경쟁상황의 변화를 이해하고 그에 맞는 경쟁정책의 운용에 대한 체계적인 연구는 상대적으로 부족했다. 이러한 가운데 방송서비스 시장의 다매체화를 방송·통신의 융합화라는 큰 변화의 맥락에서 분석하고 해당 시장의 경쟁현황의 변화와 그에 따른 공정경쟁 정책 및 관련 법제도의 개선 방안을 다각도로 분석한 보고서가 정보통신정책연구원(KISDI)에서 나왔다.

정보통신정책연구원(KISDI 원장 석호익) 공정경쟁정책연구실 김희수 연구위원 등은 KISDI 연구보고 06-06 ‘방송서비스의 다매체화 및 통신방송 융합에 따른 공정경쟁 이슈 연구(I)’ 보고서를 통해 다매체화 되고 있는 방송서비스 시장 및 신규 방통 융합서비스 시장에서의 공정경쟁 이슈를 분석하고 규제정책의 방향을 제시했다.

이 보고서는 방송서비스 산업에서 진행돼 온 다매체화 및 다채널화 현상이 통신·방송 융합의 진전으로 통신·방송 융합서비스를 포괄하는 시장으로 확대·강화되고 있어 사업자간 공정한 경쟁을 위한 합리적 규제 기준이 필요하다고 전제, ▲해당 서비스 제공과 관련해 발생하는 시장획정 및 시장지배력 평가, ▲수직결합에 따른 시장봉쇄 ▲ 망계층 뿐 아니라 콘텐츠 계층에서 나타날 수 있는 필수요소의 규제 등을 핵심 이슈로 식별해 이론적인 분석과 합병 사례 분석을 통해 정책방안을 제시하고 있다.

우선 시장획정과 관련, 보고서에서는 방송서비스 및 방송·통신 융합서비스의 시장획정이나 시장지배력 평가가 경쟁법의 분석 체계를 준용한다는 점에서 다른 상품이나 서비스 부문과 근본적으로 유사하지만, 실제 심결에서 방송서비스의 규제목표 등 특수성을 고려해 유연하게 적용되는 것이 일반적이라고 지적했다.

특히 수직적 가치사슬이 중요한 방송 미디어 시장의 특성상 수직적 영향력 평가가 포괄적인 시장지배력 평가에서 큰 비중을 차지했으며, 시장의 성과를 평가함에 있어서 다양성(diversity) 혹은 다원성(plurality) 등 방송 본연의 가치가 중요한 평가지표로 이용되는 점도 특징으로 지적하고 있다.

또한 보고서는 방송서비스 및 방송·통신 융합서비스 시장에서는 네트워크뿐만 아니라 콘텐츠가 핵심적인 경쟁수단이 될 수 있으며, 사업자간 공정한 경쟁을 위해 이들 필수요소에 대한 공정한 접근을 보장할 수 있는 제도적 장치가 필요함을 지적하고 있다. 이러한 주장을 뒷받침하기 위해 보고서는 2000년 이후 EU와 미국에서 진행된 방송서비스 분야의 불공정행위 및 합병 관련 사례의 체계적인 분석을 통해 수직적 요소가 결합되어 제공되는 방송서비스의 특성상 핵심 투입요소인 네트워크나 콘텐츠를 일부 사업자들이 독점하는데 따른 신규사업자의 진입 봉쇄(foreclosure)나 지배력 전이(leveraging) 등의 경쟁제한 이슈가 제기되어 왔음을 지적하고 있다.

이러한 분석에 기초해 보고서는 융합 현상에 대비한 정책과제로 ▲시장획정 및 시장분석 능력 강화 ▲상호 시장진입 촉진 및 대체 플랫폼/매체 육성, 플랫폼별 수평적 합병 기준 완화, 결합판매 규제완화, 수직합병·제휴 촉진 등 시장간 경쟁 활성화 방안 추진 ▲콘텐츠, 네트워크 등 계층별 필수요소 식별 및 접근 보장 (예: 프로그램 액세스 규칙) ▲All-IP화에 대응한 상호접속 제도 마련 등을 지적했다.

또한 현행 국내 방송서비스 및 융합서비스에 대한 공정경쟁 규제가 공정거래법 위주로 진행되고 있으나 ▲방송법상의 다원성, 다양성 등 다른 공익적 목적을 동시에 고려할 수 없고, ▲지상파 방송의 지배적 영향력 하에서 유효경쟁을 달성하기 위해 사전규제가 가미된 경쟁원칙이 필요하지만 이를 반영할 수 없으며, ▲향후 BcN 등 All-IP 기반의 통합망 등 융합환경 하에서 네트워크에 대한 접근기준 정립이 필요하고, ▲동일서비스를 제공하는 통신사업자와 방송사업자간의 규제형평성 등을 보장할 수 없다는 한계를 지적하고, 방송·통신 융합환경에서 방송산업의 특수성을 감안해 적어도 단기적으로 방송산업 특유의 공정경쟁 규칙을 마련해야 할 필요성을 지적하고 있다.

문의 : 공정경쟁정책연구실 김희수 연구위원(02-570-4120, hsk@kisdi.re.kr)