KISDI 연구보고서(07-06) 발간
‘통신방송 융합환경 하의 수평적 규제체계 정립방안에 관한 연구’

방송·통신 융합서비스 새 규제체계 요구 증가

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수평적 규제체계 본질 이해 필요...구체적 적용방안 제안

KISDI, 방통융합서비스 수평적 규제방안 제시

과거 통신 및 방송서비스 시장에 수직적 규제체계가 도입된 배경은 유선전화서비스, 케이블서비스 등과 같은 서비스들이 자연 독점적 서비스로 간주되어 단일 사업자들에게 독점적 서비스 제공의 권한을 부여했기 때문이다. 이러한 환경에서의 정부정책은 해당 시장에서의 독점사업자 출현과 독점력 제어에 초점을 맞출 수밖에 없었다. 따라서 수직적 법체계는 특정 서비스 시장에서의 독점사업자에 초점을 맞춘 사전 규제적 체계를 형성하게 되었다.

그러나 현재의 수직적 법체계가 지속될 경우 기존 사업자들은 경쟁도입을 저지하기 위한 도구로 규제를 이용하려는 유인이 증가하게 될 것이다. 이는 통신 및 방송서비스 시장이 경제적이고 합리적 논리에 의해 규제되기 보다는 정치적 논리에 의해 규제될 수 있음을 의미한다.

즉, 기존의 수직적 규제체계 하에서 정립된 정교한 통제식의 규제방식은 기존 사업자들로 하여금 규제를 이용해 진입장벽을 구축하고, 반경쟁적 행위를 하도록 유도할 수 있다는 것이다. 수직적 규제체계가 지속될 경우, 경쟁왜곡과 독과점이 심화되고 새로운 기술에 대한 투자유인도 사라지게 됨으로써, 최종적으로 이용자에게 피해를 가져다준다.

이러한 문제를 극복하기 위해 대안으로 제시되고 있는 것이 바로 수평적 규제방식임을 이해할 필요가 있다. 전 세계의 주요 국가들에서 채택되고 있는 수평적 규제체계는 바로 이러한 수직적 규제체계가 가지고 있는 문제점을 해결하기 위한 목적을 그 바탕에 깔고 있다.

정보통신정책연구원(KISDI 원장 석호익) 통신방송정책연구실 이상우 연구위원과 황준호 책임연구원, 정은옥 연구원, 신호철 연구원, 중앙대학교 상경학부 송정석 교수, 중앙대학교 경제학부 김원식 교수는 KISDI 연구보고(07-06) ‘통신방송 융합환경 하의 수평적 규제체계 정립방안에 관한 연구’ 보고서에서 해외 주요 국가들에서 논의되고 있는 수평적 규제체계를 면밀히 분석하고, 이를 바탕으로 국내 수평적 규제체계의 방향을 제시하고 있다.

보고서는 수평적 규제체계의 본질을 제대로 이해하고, 이를 바탕으로 통신 및 방송서비스에 대한 규제를 융합환경에 적합한 형태로 개선하는데 기여하고자 한다. 이를 위해 해외사례 분석을 위해 원문에 근거한 해석을 충실히 수행하기 위해 노력했고, 중요한 이슈에 있어서는 원문을 각주에 그대로 소개함으로써 독자들이 객관적으로 판단할 수 있도록 했다. 또한 수평적 규제체계 적용 시, 전송계층 및 콘텐츠계층에 대한 분류체계 및 구체적 규제방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 추가로 수평적 규제체계의 도입과 관련해 반드시 고려돼야 할 핵심 이슈인 네트워크 개방정책의 방향을 제시하고 있다.

보고서에 따르면, 수평적 규제체계란 종전의 사업자별 규제, 즉 수직적 규제를 전송과 콘텐츠의 계층별 규제로 전환하는 것을 의미한다. 여기서 분명히 해야 할 것은 수평규제 도입의 목적을 충분히 이해하고, 이에 기반한 규제방향을 설정해야 한다는 것이다. 콘텐츠와 전송계층의 분리 목적은 전송계층에서 경쟁의 효과가 극대화될 수 있도록 하기 위함이다. 전송계층에서 서비스경쟁을 유도함으로써 이용자가 선호하고 이용자의 편의를 최대한 충족시켜줄 수 있는 다양한 유형의 전송서비스의 출현을 도모하자는 것이다.

본 연구에서는 모든 종류의 방송 및 통신서비스를 전송, 응용서비스, 콘텐츠 계층으로 분류하고, 전송과 응용서비스 계층에 대해서는 경쟁적 규제를, 콘텐츠 계층에 대해서는 콘텐츠 산업의 발전과 공익성 규제의 조화를 이룰 수 있는 규제방안을 마련해야 함을 주장했다. 특히, 전기통신설비에 대한 정책이 모호한 우리나라의 현실을 고려해 보면, 전기통신설비를 전송기능만을 수행하는 설비와 그 이상의 기능이 필요한 설비 등으로 수평적으로 구분하고, 이에 대응해 역무들을 전송과 응용서비스로 분류하는 방안은 수평적 규제체계에 대한 새로운 정책적 시사점을 제시한다.

또한 플랫폼 계층의 구분 논란이 증폭되고 있는 국내 현실에서 플랫폼 계층 구분의 가장 중요한 이유가 패키징 계층에 있음을 주목하고 향후 정책적 논의가 플랫폼 계층의 구분이 아닌 패키징 계층의 구분에 초점이 맞춰져야 함을 주장했다. 즉, 플랫폼 계층 구분 논의의 주요 원인이 패키징 행위에 있음에도 불구하고 패키징 기능은 물론, 방송콘텐츠의 전송기능, 가입자 관리, 마케팅, 기타 전송사업자의 다양한 기능들을 모두 플랫폼 계층에 포괄해 플랫폼 계층의 구분여부를 주장하는 것은 문제가 있다는 점을 강조했다.

한편, 유럽연합에 대한 사례분석을 통해 콘텐츠 계층에 대해서도 경쟁촉진과 규제완화를 통한 산업의 활성화 목표는 전송계층과 크게 다르지 않음을 밝힘으로써 콘텐츠 계층 규제에 대한 새로운 시각을 제시했다. 특히, 수평적 규제체계 하에서 전송계층과 콘텐츠 계층은 별개로 분리되어 있는 것이 아니라 상호 유기적으로 연결되어 있기 때문에 콘텐츠 계층에 대한 전통적인 내용 중심적 규제로부터 탈피해 이용자의 접근과 선택을 강조하는 이용 중심적 콘텐츠 규제방향으로의 전환을 제안했다는 점에서 기존 연구와 차별성을 가진다.

문의 : 통신방송정책연구실 이상우 연구위원(570-4080), 정은옥 연구원(570-4036)