최근 방송통신위원회를 피청구인으로 하는 이동전화식별번호 통합추진 위헌확인에 대한 헌법소원이 헌법재판소에서 진행 중이다. 헌법소원의 핵심 이슈는 정부의 번호통합정책이 이용자들의 기본권을 침해했다는 것이 요지인 듯하다.

이러한 일련의 뉴스를 접하면서 관계인으로서 번호와 같은 공공자원의 법적인 성질과 이러한 자원의 소유권이 누구에게 있는지에 대해서 막연한 생각들은 해보았으나, 피상적으로 공공자원은 국가의 소유다라는 애매한 결론에 도달하곤 한다. 법학자들도 당 이슈에 대해서 깊은 논의를 전개한 사례는 없는 듯하며, 따라서 명확한 결론을 도출한 이론 등도 역시 없는 듯하다.

번호통합으로 인한 이용자들의 헌법소원심판청구는 정부의 공권력 행사에 대한 이용자들의 재산권, 인격권, 행복추구권, 개인정보자기결정권, 평등권의 침해에 대한 위헌여부 심판으로 주목된다. 당 칼럼에서 제기된 기본권 이슈들 중 재산권에 속하는 소유권 이슈에 대해서만 전제하고 언급하는 것은 번호통합과 관련해서 번호자원의 문제를 검토하는데 소유권의 문제는 매우 중요해 보이기 때문이며, 공공자원으로서 번호의 법적 성질 파악에도 비교적 용이하게 접근할 수 있고, 이로 인해 정부의 정책에 대한 이해를 제고할 수 있다고 판단하기 때문이다. 

국가가 활용하는 중요한 공공자원들은 대부분 물이나 석유와 같은 유형자원과 전파나 전기와 같은 무형자원으로 구분할 수 있다. 그러나 이러한 공공자원은 그 이용에 한계가 있다. 자원이 유한하기 때문이다. 따라서 한정된 공공자원을 효율적으로 활용하기 위해서는 공정한 잣대가 필요하며, 이를 위해 현대사회는 국가가 이를 관리하도록 하고 있는 것이 일반적이다. 이는 한정된 공공자원에 대한 수요가 증가할 시, 이에 따른 해당 자원의 이용계획 수립, 자원 할당 및 이용관리, 이용확대에 따른 자원 확보 등의 문제에 총괄적으로 효과적으로 대응하기 위함이다.

번호는 전파와 같은 무형자원으로 음성통신서비스 제공에 필수적으로 요구되는 자원이다. 하지만 우리나라에서는 다른 통신정책들과 비교해 번호자원 관리정책의 중요성이 부각되어 오지 않다가 최근 번호이동성으로 인한 번호의 유지가능성 증대와 010번호통합으로 인한 번호의 소유권에 대한 논쟁이 불거지면서 유한자원인 번호의 이용 및 관리가 매우 중요한 정책 이슈로 대두되었다.

번호자원은 국가의 유한한 공공자원으로써 형체를 규정할 수 없는 무형자원인 무체물에 속한다. 그러나 이러한 형태적 특징이 있는 번호자원의 법적 성격에 대해서는 현행 실정법 상 전기통신사업법 이외에 그 법적 근거를 규정해 놓은 법률이 없으므로 이에 대한 명확한 규명은 어려운 실정이다. 다만, 학자들간 논란은 있겠으나 현행 공물법에 근거하여 그 법적 성격을 공물로 보아서 행정법상 공법적 접근을 시도하고 있다.

번호가 공물이라는 주장은 현행법의 해석에 근거해서 할 수도 있다. 즉 번호는 전기통신사업법이라는 행정목적이 추구하는 물적 수단으로 사용된다는 점에서 민법상의 물건 내지 행정법상 물건에 해당한다고 볼 수 있고, 전기통신역무의 효율성과 이용자의 편익이라는 직접적인 행정목적달성의 용도가 있으며, 행정주체인 국가가 직접 소유·관리하고 있다는 점에서 행정법상 공물에 해당한다고 볼 수 있다. 또한, 방송통신위원회는 전기통신번호관리세칙에서도 번호를 ‘유한한 국가자원’이라고 하여 국가 소유임을 명시하고 있고, 번호의 관리주체를 원칙적으로 방송통신위원회로 규정함으로서 그러한 근거를 제시하고 있기도 하다.

그렇다면 번호를 국가의 소유로 명백히 볼 수 있는가? 공물이론 중 최근의 입장에 의하면 공물의 개념이 반드시 국가의 소유권을 전제로 하지는 않음이 일반적으로 인정되고 있다. 즉, 공물 중에는 사적인 소유권의 대상도 존재할 수 있는 것이다. 따라서 번호를 공물로 보더라도 번호에 대하여 사적 소유권이 설정될 수 있는 가능성이 있다면 번호는 국가의 소유로 당연히 볼 수는 없는 일면도 존재하게 되는 것이다. 

소유권의 주제로 접근했지만 위에서 언급한 이용자의 기본권에 대한 더 많은 이슈들에 대해서도 폭 넓게 종합적으로 판단해야할 것으로 보인다. 다만, 이상의 소유권 논의를 따르면 결국 번호자원의 소유권이 명백히 국가에 있다고도 볼 수 없어 분명히 구분하여 정의하기는 어렵다. 그러나 현행 실정법에 근거해 볼 때, 국가가 전적으로 관리해야 하는 공공자원이라는 점 또한 분명하다. 따라서 정책의 효율성과 일관성 등이 중요한 정부정책의 관점에서 번호자원의 관리 의무에 대한 그 해석의 접근을 시도하는 것이 조금이나마 바람직하지 않을까라고 조심스럽게 판단해 본다.