디지털화에 따른 융합 환경 하에서 방송 산업의 상업성이 증가하고 있고 이는 곧 공익성의 감소를 초래할 수 있다는 비판이 제기되고 있다. 공익론자들은 통신사업자들의 방송 시장 진입을 거대 자본에 의한 방송시장 장악으로 간주하고 방송 시장의 공익성 유지의 차원에서 통신사업자들의 방송 시장 진입을 부정적으로 바라보고 있다. 그러나 이와 반대로 시장주의자들은 디지털화로 인한 방송 시장에서의 경쟁이 보다 건전한 방송 산업 구조로 이끌고 있으며, 이는 전통적인 방송 공익성 개념의 재정립을 요구하고 있다고 주장한다.

분명한 것은 전 세계적으로 시장경쟁체제로의 전환과 함께 통신·방송 융합 환경이 도래하면서 전통적인 방송규제의 방식에 대폭적인 변환이 요구되고 있다는 것이다. 방송에서의 전통적 공익성 개념에 문제가 제기되는 이유는 방송 기술의 급격한 발달과 이에 따른 방송의 경쟁적 시장 조성으로 급격한 환경 변화를 맞이했으나, 이에 적합한 방송의 공익성 개념의 출현이 지연되고 있음에 기인한다. 공익성 개념의 근간을 이루어 왔던 전파의 희소성 개념이 퇴색되고 있고, 인터넷 공간과 양방향적 서비스의 등장으로 인한 방송의 공론장 역할도 위축되고 있는 현실에서 방송의 공익성 논의는 공허해질 수밖에 없다.

정보통신정책연구원(KISDI, 원장 이주헌) 통신방송연구실 이상우 연구위원과 김창완 연구위원은 KISDI 이슈리포트 06-03 ‘융합 환경에서의 방송규제 변화방향-통신과 방송 산업의 규제 논리 분석-’ 보고서에서 융합 환경에서 정책의 목표가 공정한 경쟁환경의 조성임에도 불구하고 공익성이라는 명분상의 목표를 제시함으로써 기존의 특정 사업자들의 이익을 보전해 주려는 논리는 맞지 않다고 주장했다. 아울러 이러한 문제의식을 가지고, 융합 환경에 적합한 방송의 공익성 개념을 경제학적 관점에서 재정립해 보고, 이에 기반한 방송정책의 방향을 제시했다.

보고서는 방송 시장에서의 경쟁이 방송의 공익성을 위축시키는가에 대한 답을 하기 위해, 방송규제의 논리로 이용되어 왔던 ▲소유의 다원성을 통한 내용의 다양성 확보 논리, ▲방송시장에서의 매체 간 균형발전 논리, ▲그리고 방송시장에 경쟁이 도입될 경우 거대자본에 의한 방송시장이 독점화 된다는 논리에 대한 경제학적 분석을 시도했다. 이를 통해 방송시장에서의 경쟁이 공익성에 미치는 영향에 대한 새로운 시각을 다음과 같이 제시했다.

방송부문에서 미디어의 소유 집중을 제한하는 근거는 미디어 주체의 다원성(pluralism)과 내용의 다양성(diversity) 확보에 있다. 즉, ‘미디어 공급자의 다양성(diversity of media supplier)을 통해서 미디어 콘텐츠의 다양성(diversity of media content)'을 확보하고자 하는 것이 소유 집중을 제한하는 근거이다. 그러나 매체의 소유 집중과 다양성의 관계는 그렇게 명료하지만은 않다. 소유가 집중되어 있다고 하더라도 내용의 다양성과 중립성이 가능할 수도 있고, 오히려 프로그램의 다양성을 증진시킬 수 있다는 논리도 있다. 뿐만 아니라, 소유의 다양성이 내용의 다양성을 반드시 의미하지 않을 수도 있다. 한편, 정부에 의한 소유규제로 인하여 소유의 다양성이 증가했으나 프로그램의 다양성으로 이어지지 못했을 경우에는 공익성의 증가가 이루어지지 않았음을 의미하기 때문에 정부규제의 정당성이 없어질 수 있다. 더구나 정부에 의한 소유규제가 프로그램의 다양성도 증가시키지 못하고 방송 산업의 비효율성까지 발생시킨다면 공익성이라는 명목하의 정부규제는 더 이상 설득력이 없어진다.

방송 산업에서의 매체 간 균형발전 논리는 다양한 기술을 바탕으로 하는 매체들이 일정 정도의 시장지분을 가지고 방송시장에 존재한다면 다원성과 다양성이 증진될 것이고, 이는 곧 공익과 연결된다는 논리이다. 그러나 이러한 주장은 경쟁이 인위적으로 차단된 상황에서, 사업자에게서 발생 가능한 비효율에 대한 고려가 거의 없다는 문제가 있다. 제도적으로 신규진입이 제한되어 있는 경우, 경쟁이 원천적으로 봉쇄되므로 새로운 프로그램의 창출이나 효율적인 방송서비스 제공을 위해 노력할 유인이 없어질 것이다. 비록 진입규제로 인해 다원성이라는 공익이 유지된다고 할지라도 서비스제공이 비효율적으로 이루어진다면 이는 공익이 달성되었다고 볼 수 없을 것이다. 따라서 다양한 소비자의 방송수요를 충족시키기 위해서는 진입장벽을 낮추어 방송 산업을 보다 경쟁적인 구조로 바꾸어야 하며, 방송 산업에서도 진정한 의미의 공정 경쟁이 이루어 질 수 있는 환경이 필요하다.

마지막으로, 진입제한의 철폐에 따른 프로그램 배급시장의 독점화 및 독점사업자에 의한 프로그램 공급업자의 지배논리는 콘텐츠 수요의 다양성과 프로그램 배급 시장의 독특한 특성을 고려할 때 별 다른 근거가 없는 주장이다.

보고서는 결론에서 방송 산업에서 공익성 추구를 위해 정당화되고 있는 다양한 논리, 특히 매체 간 균형발전 논리가 매체 간 공정경쟁 논리로 전환되어야 한다고 강조했다. 다양성이 보장된 시장 환경에서 다양성을 위한 인위적 규제는 시장의 비효율성을 초래할 수 있으며 결국, 융합 환경에서의 정부규제는 새로운 방송사업자들의 접근성을 보장하는 정책들, 즉, 경쟁정책이 주요한 정책 수단이 되어야 한다는 것이다.

이 연구위원은 “기술의 흐름은 막을 수 없으며 그것이 보다 나은 기술이고, 보다 효율적인 경우엔 더욱 그렇다”고 말하고 “새로운 기술은 도입되고 기존 서비스와 경쟁하게 되며, 두 서비스는 경쟁과정에서 진화하게 되고 공정한 경쟁을 통해 소비자에게 선택 받게 될 것”이라고 덧붙였다. 이에 “현 시점에서 정책당국은 기술혁신을 장려하고, 시장참여자들이 공정하게 경쟁하게 하고, 소비자가 합리적인 판단을 할 수 있는 여건 마련에 힘쓰는 것이 바람직하다”는 의견을 제시했다.

문의 :   통신방송연구실 이상우 연구위원(02-570-4080, leesw726@kisdi.re.kr )

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