KISDI 기본연구(11-17)
‘유럽의 미디어 집중 규제에 대한 사례 및 시사점’

다매체 환경에 대응하는 ‘해외 미디어 집중규제 사례’ 분석...시사점 도출
........................................................
독일・네덜란드・이탈리아의 점유율 기반 상한제
미디어 융합 환경 속 집중규제 방식의 변화방향
시청점유율 규제 개선방향, 매체간 합산 영향력 지수 개발방향

정보통신정책연구원(KISDI, 원장 김동욱)은 미디어 집중 규제에 대한 유럽(독일, 이탈리아, 네덜란드)의 사례들을 종합적으로 정리하고 그 시사점을 담은 KISDI 기본연구(11-17) ‘유럽의 미디어 집중 규제에 대한 사례 및 시사점’ 보고서를 발간했다. 

2009년 7월 31일 방송법 개정을 계기로 방송사업자에 대한 시청점유율 상한제(30%), 일간신문-방송 겸영사업자에 대한 신문 구독률의 시청점유율 환산 및 합산제, 시청점유율 상한을 초과한 사업자에 대한 제재규정 등이 마련됐다. 아울러 방송법은 미디어다양성위원회가 2012년 말까지 ‘매체간 합산 영향력 지수’의 개발을 완료하도록 규정했다. 즉, 개정 방송법은 한편으로는 방송산업 육성 및 경쟁 활성화를 위해 방송산업에 대한 소유규제를 완화하면서도, 다른 한편으로는 미디어 다양성의 보호를 위해 시청점유율 규제를 신설하고 다매체․다채널․미디어 융합 환경에 부합하는 새로운 규제방식을 모색하려는 취지를 담고 있다.

하지만 당시의 방송법 개정이 정치적 갈등 속에서 전격적으로 이루어진 탓에, 시청점유율 규제의 배경 논리, 시청점유율 형태에 의한 신문․방송의 겸영 규제 논리, 매체간 합산 영향력지수의 개발 방향 등에 대한 논의가 입법과정에서 충분히 이루어지지 못한 것이 사실이다. 특히 미디어다양성위원회는 2012년 말까지 매체간 합산 영향력 지수 개발을 완료해야 하나, 현행 방송법 규정에는 영향력 지수의 개발 목적, 기본 구조, 현행 시청점유율 규제와의 관계 등에 대한 언급이 없어 지수 개발 후 활용방안 마련의 정립에 어려움을 겪을 가능성이 있다.

KISDI 방송미디어연구실 김남두 부연구위원은 본 연구보고서가 다루는 주제는 변화하는 미디어 환경에 부합하는 미디어 집중 규제의 방식이 무엇인지에 관한 것이라고 밝혔다. 보고서에서 미디어 융합 환경에 대응해 유럽 각국에서 새로이 출현한 미디어 집중 규제 사례들을 살펴보고, 성공 또는 실패의 원인을 분석한 후 국내 시청점유율 규제제도의 개선방향 및 매체간 합산 영향력지수의 개발방향에 대해 제언했다.

먼저, 시청점유율 규제 제도의 개선방향과 관련, 본 연구보고서는 미디어산업에 시행되는 미디어 집중규제의 유형에 대해 소개하고, 방송법에 신설된 시청점유율 규제와 기존의 방송규제의 차이점에 대해 논의한 후, 국내보다 앞서서 시청점유율 규제를 도입한 독일의 사례를 분석해 시사점을 도출했다.

다음으로, 매체간 합산 영향력지수의 개발방향과 관련, 본 연구보고서는 유럽 각국의 미디어 집중규제 정책에서 미디어기업의 소유권 획득 자체를 규제하는 방식보다는 이로 인한 시장점유율의 과도한 상승을 규제하는 방식이 나타남을 중시하여, 독일, 이탈리아, 네덜란드에서 시행 중이거나 최근 시행되었던 복수 미디어 부문에 대한 시장점유율 상한제의 사례를 분석하고 시사점을 도출했다. 특히, 독일의 시청점유율 상한제가 미디어 교차소유 제한을 위해 활용된 사례와 네덜란드의 텔레비전․라디오․신문의 통합 이용점유율 상한제의 사례를 비교하고, 매체간 합산 영향력 지수의 개발방향에 대해 제언했다.

연구보고서에서 논의한 내용들은 다음과 같다.

1990년대 후반부터 유럽연합(EU) 회원국에서는 방송미디어 부문에 대한 소유제한을 완화하고, 미디어 부문의 산업적 성격을 중시해 경쟁법에 근거한 규제를 채택하는 경향이 나타났다. 이와 병행해, 일부 유럽연합 회원국에서는 미디어 집중 규제의 대상을 ‘소유권 집중’보다 ‘시장 집중’에 두는 경향이 나타나면서, 동종 미디어 및 이종 미디어 집중규제의 수단으로 전통적인 ‘지분투자 제한방식’ 대신 모종의 시장점유율 지표에 기반한 ‘시장점유율 제한방식’을 채택하는 사례가 나타났다. 방송사업자에 대한 시청점유율 상한제도 크게 보아 이러한 경향에 부합하는 것으로 해석할 수 있다

방송법의 시청점유율 규제는 ‘시청자 시장 점유율’의 성격을 지닌 시청점유율을 규제 근거로 삼는다는 점에서, 경쟁법에 의한 시장지배력 규제와 일정 정도 유사성이 있다. 하지만 시청점유율 규제는 ‘시장지배력 규제’가 아닌 ‘여론지배력 규제’의 성격을 지니며, 경쟁법에 의한 산업규제보다 더욱 강력한 규제를 실시하는 특징이 있다. 특히, 민영방송에 대해 시행되는 독일의 시청점유율 규제는 규제의 정당화 논리, 규제의 설계방식, 실효성 등의 측면에서 시사하는 바가 크다.

독일의 사례를 참조할 때, 국내의 시청점유율 규제의 중장기 개선방향으로 ▲시청점유율 규제 대상을 ‘방송사업자’뿐 아니라 ‘방송사업자 법인을 소유․통제하는 자’에게까지 확대하는 방안, ▲시청점유율 규제가 기업결합의 심사 수단으로도 활용될 수 있도록 관련 규정을 정비하는 방안, ▲현재 일간신문과 TV방송 겸영사업자에 대해서만 적용되는 시청점유율의 가중합산 방식을 다매체 융합 환경을 고려해 점진적으로 확대하는 방안 등을 검토할 수 있다.

1990년대 후반 이래 유럽연합 회원국 일부에서 미디어 집중규제의 기준을 복수 미디어 부문의 시장점유율로 삼는 경향이 나타났다. 미디어 부문별 기업매출액이나 수용자점유율을 합산 또는 가중합산해 한 미디어기업이 차지할 수 있는 점유율에 상한을 설정하는 방식이 이에 해당한다. 하지만 시장점유율에 기반한 상한제는 실제로 다양한 변이 형태가 있으며, 이러한 제도가 채택된 국가 모두에서 이러한 미디어 집중 규제 방식이 성공을 거둔 것도 아니었다. 연구보고서는 시청점유율에 근거한 기업결합 규제 사례(독일), 기업수입액 기준의 통합적 시장점유율 규제 사례(이탈리아), 이종 미디어에 대한 통합적 수용자 점유율 규제 사례(네덜란드)의 사례를 선정해 각각의 규제방식이 규제 목적을 얼마나 달성하였는지에 대해 분석했다.

미디어 다양성 정책의 목적을 고려할 때, 국내의 매체간 합산 영향력 지수는 복수의 미디어 부문들에 대한 수용자 점유율을 산정하는 방식이 바람직하며, 지수의 기본구조로 ▲TV콘텐츠 준거 모델과 ▲뉴스콘텐츠 준거 모델을 상정할 수 있다. 상대적으로 보아, TV콘텐츠 준거모델은 방송미디어와 인쇄미디어의 결합에 따른 여론지배력의 상승효과를 추정하려는 집중 규제의 목적에 유용하다고 볼 수 있다. 반면 뉴스콘텐츠 준거모델은 이종 뉴스미디어로 구성된 시장 모니터링의 목적에 적합하다고 판단된다.

문의 : 방송미디어연구실 김남두 부연구위원(02-570-4401)