KISDI 연구보고서(07-08) 발간
‘방송서비스의 다매체화 및 통신방송 융합에 따른 공정경쟁 이슈 연구(Ⅱ)’


세부이슈별 정책논의 동향·제도화 방향·정책방안 등

‘방송·융합서비스 핵심 경쟁이슈’ 정책방향 제시

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▲ IPTV환경에서는 채널편성 규제(플랫폼 규제) 한계
▲ 방송에서도 일정요건만 갖추면 진입이 가능한 일반면허 제도 도입 필요
▲ 프로그램 접근 규제는 사전규제 최소화, 금지행위 사후규제 방식 적용 바람직
▲ 방송망과 통신망을 포괄하는 통합 네트워크 접근 제도 도입 필요
▲ 다매체/다채널 환경에서 지상파 방송 역외재송신의 원칙적 허용 필요

정보통신정책연구원(KISDI) 공정경쟁정책연구실 김희수 경쟁정책연구그룹장, 김형찬 공정경쟁정책연구실장, 김민철 연구위원, 김정현 연구위원 등은 최근 발간한 KISDI 연구보고(07-08) ‘방송서비스의 다매체화 및 통신방송 융합에 따른 공정경쟁 이슈 연구’ 보고서를 통해 방송서비스 및 융합서비스 시장의 공정경쟁 이슈에 대한 구체적인 정책방향 및 제도화 방안을 제시했다.

연구팀은 2006년도에 동일 제하의 연구보고서를 통해 ▲서비스 및 사업자 분류, ▲시장획정 및 지배력 평가, ▲프로그램 액세스, ▲네트워크 액세스, ▲재전송 등을 방송 및 융합서비스 시장의 핵심 경쟁이슈로 식별한 바 있으며, 금년도 연구는 전년도 연구의 연장선상에서 구체적인 세부 이슈별로 정책논의 동향, 제도화 방향 및 정책방안을 아래와 같이 제시했다.

첫째, 네트워크와 서비스가 분리되는 인터넷 환경에서는 전송매체별로 서비스가 대응되고 규제체계도 별도로 적용하는 수직적 규제에서 벗어나 콘텐츠와 전송을 분리하는 수평규제를 적용하는 것이 바람직하다. 전송계층과 독립적으로 신규 및 융합 서비스가 출현하는 all-IP 환경에서는 (전파자원 제약이 적용되는 공중파 및 위성방송의 경우를 제외하고는) 사업유형을 사전에 구분하고 유형별로 진입이나 편성규제를 차등적으로 적용하는 것은 불필요하다.

망을 보유하지 않고 인터넷 기반으로 방송 채널 패키지를 제공할 수 있는 사업자의 (기술적으로) 무제한적 진입이 가능한 환경에서, 향후의 방송 및 융합 분야의 수평규제에서는 매체별 사업분류제도를 철폐하고 편성과 공정경쟁 규칙의 준수를 전제로 일정 요건만 갖추면 진입이 가능한 일반면허(general license) 제도를 도입하는 것이 바람직하다.

구 방송위의 방송 3분류안(콘텐츠-플랫폼-전송)은 방송 편성을 채널 편성과 프로그램 편성으로 이원화 하여 SO의 전반적 채널 편성 규제에 초점을 두고 있다. 그러나 기존 방송의 디지털화와 IPTV로 인하여 채널 수가 급증하고 시청자 자신이 채널 구성을 개인화할 수 있게 되는 최근의 매체환경에서는 플랫폼(채널 편성) 규제의 실효성이 크게 저하될 것이다.

둘째, 국내 PAR(프로그램 접근 규제) 도입을 위해서는 먼저 플랫폼 및 프로그램 공급 관련 시장의 획정과 시장지배력 판단이 이루어져야 하며, 경쟁상황분석에서는 비계열 플랫폼 사업자에게 프로그램 접근을 차별하는 지배적 PP가 존재하거나 플랫폼 지배력을 기반으로 계열 채널에 대한 접근을 차별·거부하는 플랫폼 사업자가 존재하는지를 평가해야 한다. 또한 프로그램 접근 규제는 사전규제 대상의 범위를 좁게 규정하고 이를 벗어나는 경우 사후규제를 적용하는 것이 바람직하다. PAR을 사전규제 방식으로 도입할 경우 대상이 되는 프로그램/채널을 규정하는 구체적 기준을 정해야 하는데, 미국과 같이 SO와 PP의 일정 수준 이상의 지분율을 택할 수도 있고 지배력 평가 기준의 대용으로서 흔히 제안되기도 하는 ‘시청률이 일정 수준 이상인 프로그램’ ‘SO의 동시송출비율이 일정비율 이상 이루어지는 채널’로 규정하는 방법이 있다. 하지만, 지분율의 경우 실질적 통제력이 가능한 최소한의 임계점에 대한 일치된 견해가 형성되어 있지 않고, 시청율의 경우 특정 채널이나 프로그램의 시청률을 사전에 일률적으로 판단하기가 용이하지 않다. 따라서 PAR 규제 대상 선정에 있어서는 사전규제 대상의 범위를 최소화(예: 지상파 채널)하고 이를 벗어나는 경우에는 부당한 차별, 부당 공동행위 등 PAR 관련 금지행위로 식별하여 이에 대한 규제기관의 시정조치 명령 등 사후규제가 적용될 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

또한 우리나라 프로그램 접근 규제의 도입에 있어서 매체/기술 중립성 원칙에 비추어 볼 때 PAR의 잠재적 적용대상으로 지상파 프로그램도 포함시키는 것이 바람직하며, 지상파 계열 PP의 프로그램 접근 규제 방안으로는 지상파 채널의 비차별적 재송신 의무를 PAR 차원에서 규정하는 방안을 검토할 필요가 있다.

셋째, All-IP화 및 방송통신융합화가 진행됨에 따라 기존의 통신망에 대한 접근제도는 물론, 방송전송망, 셋톱박스, 단말기 등 방송분야 특유의 접근 이슈를 포괄할 수 있도록, 유·무선 전화망을 대상으로 정립된 현행 전기통신사업법 상의 망개방 관련 제도 개선이 필요하다. 융합환경하의 네트워크 접근제도 개선 방안으로 ▲방송과 통신을 포괄할 수 있는 수평적 규제체계의 정립필요성과 네트워크 요소간의 상호연결성 및 개방성 촉진 필요성을 규정 ▲방송통신서비스 전분야에 걸쳐 일관된 시장경쟁 평가 체계 정립, 평가결과와 규제제도의 연계강화 등 종합적 망개방 접근제도를 적용 ▲ All-IP 망의 특성에 적합한 접근개방 제도화 방안과 All-IP로의 이행기에 적합한 수준의 네트워크 개방성과 경쟁기반을 유지할 수 있는 접근대상, 접근조건, 제공대가를 포함하는 것이 필요하다.

넷째, 지상파 재송신과 관련, IPTV 서비스에 의한 지상파 재송신이 현행 방송법을 준용해 케이블/위성과 동일한 수준에서 규제하는 것은 현 시점에서 적절한 정책 결정이지만, 디지털 기술로 제공되고 채널 용량에 있어서도 다른 매체보다 우월성을 가지는 IPTV의 특성을 고려할 때 전국권역 사업자인 위성방송에 대해 적용했던 것과 동일하게 권역 외 지상파 채널의 수신을 제한하는 기술적 방식의 적용을 의무화함으로써 재송신에 관한 동일한 조건에서 경쟁하도록 해야 한다. 또한 장기적으로는 방송매체가 지속적으로 증가하는 상황에서 지상파 방송의 역외재송신을 원칙적으로 허용하고 지역성 보호 및 다원성의 창달은 지역 콘텐츠의 생산·유통·소비 기반에 필요한 시책을 수립·시행하도록 규정하는 지역콘텐츠 활성화 조항의 신설 등 여타의 수단으로 달성하도록 하는 정책방향의 전환이 필요한 시점이다.

마지막으로, 미디어 간 융합이 가속화되고 있는 지금의 현실에서, 미디어 산업의 시너지 효과를 극대화하고 국제적인 경쟁력을 갖추기 위해서는 수평적 규제체계의 도입을 통한 진입장벽 완화, 중복소유나 교차소유에 대한 제한 완화, 소유/겸영규제 완화, 등 과감한 규제완화가 필요하다.

문의 : 공정경쟁정책연구실 김희수 연구위원(02-570-4120)