KISDI 정책연구(10-55)
‘매체간 합산 영향력 지수 개발 연구 -지수의 기본구조 시안을 중심으로’

방송법 ‘매체간 합산 영향력 지수’ 개발에 앞서
‘개념·활용방안·산정방식’ 등 구체화 필요
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“다원화된 정보 유통경로 반영·과도한 영향력 집중 규제 가능토록
계량적 근거 제공...미디어다양성 정책 뒷받침해야”
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유럽에서는 ‘포괄적 매체시장의 사안별 진입규제·사후규제’ 채택 추세
독일 KEK ‘TV 대비 해당매체의 가중치(weights)’산출...시청점유율로 환산
미국 FCC ‘지역 뉴스이용자 시장’ 가늠한 ‘다양성 지수’ 방법론적 문제로 폐기
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KISDI, 해외사례 분석...개발목적·기본구조 시안·주요쟁점 등 제시

정보통신정책연구원(KISDI, 원장 방석호)은 KISDI 정책연구(10-55) ‘매체간 합산 영향력 지수 개발 연구-지수의 기본구조 시안을 중심으로’ 보고서를 최근 발간했다.

‘매체간 합산 영향력 지수’는 2009년 7월 개정된 방송법에서 새로이 등장한 용어이다. 개정 방송법은 신문과 대기업의 방송시장 진입 요건을 완화하는 한편, ‘여론 다양성 보호’ 조치의 일환으로 미디어다양성위원회의 설치, 방송사업자의 시청점유율 제한제도(30%) 등을 도입했으며, 특히 미디어다양성위원회로 하여금 ‘매체간 합산 영향력 지수’를 2012년 12월말까지 개발을 완료하도록 규정했다(방송법 제35조의 4).

매체간 합산 영향력 지수의 개발은 여론 형성에 영향을 미칠 수 있는 매체의 유형이 신문‧방송뿐만 아니라 인터넷 등으로 확장된 현실을 반영하고 있다는 점에서 향후 미디어 다양성 정책의 방향 설정에 중요한 변수가 될 수 있는 사안이다.

하지만 방송법은 매체간 합산 영향력 지수의 개발 시한만 명시했을 뿐, ‘매체간 합산 영향력’의 개념, 산정방식, 지수의 개발 후 활용 방안 등에 대해서는 구체적으로 언급하지 않고 있다.

이러한 상황에서 본연구는 해외 유사 지수의 개발사례 및 시사점, 국내 매체간 합산 영향력 지수의 개발 방향, 영향력 지수가 지녀야 할 기본 구조 등에 대한 논의를 담고 있어 매체간 합산 영향력 지수의 개발 과정에 실질적으로 기여할 것으로 기대된다.

보고서는 영향력 지수의 개발이 초기 단계인 점을 고려해 크게 두 가지 핵심 문제로 ▲매체간 합산 영향력 지수가 어떠한 정책적 목적에 따라 개발되고 사용되어야 할 것인지 ▲이러한 목적에 부합하기 위해 지수는 어떠한 기본 요소로 구성되어야 할 것인지를 다루며, 이를 위해 구체적으로 ▲언론학 분야에서의 ‘매체 효과’(media effects) 및 다매체 환경에서의 이용자 행태 연구, ▲유럽‧미국 등 해외 주요국의 미디어 집중(media concentration) 규제 정책의 최근 변화, ▲ 독일‧미국 등에서 이루어진 유사 지수의 개발 및 시행 사례에 대한 소개 등 다양한 학술적, 정책적 논의 및 해외사례를 소개하고 시사점을 도출했다.

이러한 논의를 배경으로, 매체간 합산 영향력 지수의 개발 목적 및 지수의 기본 구조 시안을 제언하고, 향후 미디어다양성위원회가 지수 개발 과정에서 해소해야 할 주요 쟁점을 요약해 제시했다. 아울러 일반 수용자들의 주요 매체유형별 이용빈도 및 인식을 조사한 설문조사 결과도 제시해, 매체간 합산 영향력 지수 개발에 참조할 수 있는 실증적 기초 자료로 제공했다. 주요 내용은 다음과 같다.

‘매체의 영향력’ 문제를 학술적으로 규명한 연구 중 가장 대표적인 것으로 언론학의 매체 효과 연구를 들 수 있다. 매체 효과 연구에서 거론되는 매체 효과에는 다양한 종류가 있고 효과의 크기도 측정 방식에 따라 가변적이므로, 정책적 견지에서 특정한 매체 효과 이론을 채택해 매체 영향력 일반을 측정하기란 곤란하다. 그럼에도 불구하고, 매체 효과의 존재 자체는 널리 인정되고 있고 매체 효과는 매체 혹은 매체 콘텐츠에 대한 수용자의 ‘노출’(exposure)을 전제로 하고 있다는 점에서, 매체간 합산 영향력 지수와 관련해 개별 매체에 대한 수용자의 이용(media use)을 영향력의 대리 변인으로 사용할 수 있는 논리적 맥락을 제공한다고 볼 수 있다. 이에 덧붙여, 다매체 환경에서 수용자들의 매체 이용행태를 매체유형별 속성(media attributes)이나 의존성(media dependency) 개념으로 설명하는 실증적 연구는 TV채널, 신문, 인터넷 등 이종 매체를 소유한 사업자들의 ‘매체간 합산 영향력’의 산정 근거로 참고할 만하다.

매체간 합산 영향력의 이론적 규명과 더불어, 매체간 합산 영향력 지수 개발이 지닌 정책적 함의를 논하는 작업 또한 중요하다. 지수의 개발 책임을 방송통신위원회 산하 미디어다양성위원회가 맡고 있고, 미디어다양성위원회의 설치 목적이 ‘방송의 여론 다양성 보호’ 임을 고려할 때(방송법 제35조의 4), 지수의 개발 목적은 미디어 다양성(혹은 여론 다양성)의 보호 정책에 궁극적으로 기여할 필요가 있기 때문이다. 이러한 점에 착안해, 해외 선진국들의 미디어 집중 규제 정책의 최근 흐름 및 매체사업자들의 영향력을 지수화한 사례를 발굴해 분석했다.

1990년대 이후 미국과 유럽 각국의 미디어 집중 규제 정책에서는 주목할 만한 흐름이 감지되고 있다. 종전에는 매체 집중 제한의 목적으로 대기업이나 이종 매체 기업이 방송 기업에 투자할 수 있는 지분·주식의 소유를 금하거나 소유비율을 제한하는 ‘지분투자 제한방식’이 흔히 사용되었다. 하지만, 최근에는 매체 디지털화, 방송통신 융합 등의 미디어 산업구조의 변화에 대응해 개별 매체단위 시장이 아니라 포괄적 매체 시장에서 기업간 결합이 다양성에 미칠 부정적 영향을 인수·합병 심사의 형태로 사안별로 심사하거나(사안별 진입규제), 혹은 진입 규제를 완화한 후 주요 사업자별로 시장지배력 혹은 여론지배력을 추정해 과도할 경우 제재하는 방식이(사후규제) 채택되고 있다.

< 매체 집중 규제방식의 변화 방향 요약 >

유럽의 경우 이러한 변화가 두드러지게 나타나고 있다. 독일에서는 방송기업에 대한 지분투자 제한방식의 규제를 폐지하고 그 대신 민영 방송사업자에 대한 시청점유율 제한제도를 도입했으며, 방송기업을 포함한 인수·합병 시도가 있을 경우 방송 규제기구인 매체분야집중조사위원회(KEK)에서 방송이 아닌 매체의 영향력까지 포함한 ‘매체간 가중합산 시청점유율’을 산정해 인수·합병의 승인 여부를 결정할 수 있도록 했다. 다른 유럽 국가에서도 지분투자 제한방식의 방송매체 소유규제를 완화하고 새로운 유형의 미디어 집중 규제를 도입했다. 영국에서는 방송기업에 대한 소유 규제 대부분을 폐지했으며, 그 대신 매체기업이 포함된 인수·합병의 시도가 있을 경우 ‘공익성 심사’(public interest test)를 통해 규제기관이 승인 여부를 결정할 수 있도록 했다. 네덜란드에서는 TV·라디오·신문·인터넷을 포함하는 뉴스 공급 시장에서 특정 사업자가 전체 뉴스 공급량의 30% 이상을 점유하지 못하는 제도가 시행되고 있다. 이탈리아에서는 방송·통신 통합 미디어 시장에서 개별 사업자가 전체 사업자 수입 총액의 20%를 넘지 못하도록 하는 재원 점유율 상한제가 도입되었다.

특히, 국내의 매체간 합산 영향력 지수 개발에 참고할 만한 해외의 유사 지수 개발 사례로 독일의 ‘매체간 가중합산 시청점유율’(일명 KEK 지수)과 미국의 ‘다양성 지수’를 거론할 수 있다. 보고서는 각 유사 지수가 개발된 배경과 개발에 적용된 구체적 논리, 적용 과정에서 제기된 문제점 등을 상세하게 소개했다.

독일의 ‘매체간 가중합산 시청점유율’ 산정공식은 독일의 방송 규제기관 KEK가 방송 시장 진입을 시도하는 이종매체 사업자의 영향력을 TV 시청점유율의 형태로 총괄해 추정할 수 있도록 개발되었다. KEK는 독일 연방 헌법재판소의 판례를 근거로 ‘TV 특유의 매체 속성’을 파급력·소구력·시의성의 세 차원으로 정의하고, 각각의 차원에서 다른 매체유형에 점수를 부여해 ‘TV 대비 해당 매체의 가중치(weights)’를 산출했다. 이러한 가중치는 TV 이외의 매체 이용자 시장에서 어떤 사업자가 보유한 점유율을 TV 시청점유율로 환산하고자 할 때 이용된다.

미국의 ‘다양성 지수’는 방송·통신 규제기관인 미국연방통신위원회(FCC)가 TV·라디오·신문·인터넷 등 지역뉴스를 제공하는 매체들로 구성된 ‘지역 뉴스 이용자 시장’을 획정하고 이 시장에서 미디어 다양성의 정도를 수치화하기 위해 개발한 지수이다. 다양성 지수는 어떤 매체유형 내 개별 사업자의 점유율을 오로지 동종 매체의 수에 근거해 계산하고, 매체유형별 가중치는 뉴스이용자 설문조사를 통해 매체유형별 점유율을 산정해 결정하는 기본구조를 지닌다. 다양성 지수는 FCC가 TV 기업을 포함하는 인수·합병이 있을 경우 해당 인수·합병을 승인할지 여부를 결정하기 위한 계량적 근거로 개발되었으나, 여러 가지 방법론적 문제가 제기되어 결국 시행되지 못하고 폐기되었다.

보고서는 이러한 해외 유사 지수의 사례를 참고해, 매체간 합산 영향력 지수의 개발 목적, 영향력 산정의 대상과 범위, 지수의 기본구조에 포함될 구성 요소 등 국내의 매체간 합산 영향력 지수의 개발 과정에서 제기될 수 있는 주요 쟁점들을 검토했다.

매체간 합산 영향력 지수의 개발 목적과 관련, 여론 형성에 기여하는 정보의 유통경로가 다원화된 매체 환경과 과도한 매체 영향력의 집중에 대비해 이를 규제할 수 있는 계량적 근거로 활용할 수 있도록 매체간 합산 영향력 지수를 개발할 것을 제언했다. 구체적으로, 매체간 합산 영향력 지수는 TV매체를 포함하는 이종 매체기업 간 결합이 발생할 경우 해당 사안이 미디어 다양성에 미치는 영향을 추정할 수 있는 근거가 될 수 있을 것이다. 이러한 목적에서의 매체간 합산 영향력 지수 개발은 다매체 환경의 도래에 따라 매체 소유의 규제방식이 매체유형별 지분투자 제한방식에서 인수·합병심사 형태의 사안별 규제 방식으로 이행하는 세계적 추세와 부합하는 것으로 볼 수 있다.

매체간 합산 영향력 지수의 기본구조와 관련, 영향력 지수의 핵심 구성요소로 ▲임의의 매체유형에서 특정 매체 사업자의 ‘영향력 지표’(해당 매체유형의 이용자시장 점유율 지표로 대체, A 요소)와 ▲매체유형간 영향력의 크기를 가중합산할 수 있는 ‘가중치 모형’(B 요소)으로 구성할 것을 제언했다.

<매체간 합산 영향력 지수의 기본 구조(시안)>

매체간 합산 영향력 지수가 이러한 기본구조를 지닐 경우, 특정 매체 사업자에 대한 ‘매체간 합산 영향력’의 산정은 다음과 같은 절차를 밟아 산정될 수 있다. 즉, 개별 매체 사업자를 대상으로 (1) 동종 매체 내에서 어떤 사업자가 소유한 개별 매체의 이용량 점유율을 측정하고(동종 매체 내 복수의 매체를 소유한 경우 개별 이용량 점유율들을 합산), (2) 이 이용량 점유율 수치에 해당 매체유형의 가중치를 곱한 후, (3) 그 사업자가 복합 매체를 소유한 경우, 매체유형별 가중치가 곱해진 이용량 점유율들을 합산해, 최종적으로 당해 사업자의 매체간 합산 영향력을 산정하게 된다.

한편, 전국의 20세 이상 성인 남녀 1,016명을 대상으로 실시한 ‘매체속성에 대한 수용자 인식 및 매체간 이용행태 조사’ 결과를 분석했다. 이 조사는 TV·라디오·신문·잡지·인터넷·모바일 단말기의 6개 매체유형 각각에 대한 일반인들의 이용 정도와 이들 매체유형에 대한 수용자 인식을 조사한 것으로써, 조사결과가 매체간 합산 영향력 지수 개발과 관련된 함의를 논의했다.

마지막으로, 뉴스 등 시사보도 콘텐츠가 지닌 영향력을 특별히 중시할 것인지의 문제, 인터넷 매체를 독립적 매체유형으로 볼 것인지 아니면 콘텐츠를 생산한 매체사업자의 유통경로로 볼 것인지의 문제 등 향후 매체간 합산 영향력 지수의 개발 작업과 관련, 향후 예상되는 쟁점 및 논의방향을 제시했다.

문의 : 방송·전파정책연구실 김남두 부연구위원(02-570-4401)