KISDI「방송통신정책」(제25권 7호)
‘초점 : 공물 관점에서의 번호자원과 관리에 대한 법적 고찰’

수평규제 도입·방송통신 융합·ALL-IP 등 번호 수요 증가
서비스별 이용자·사업자수 증가…번호자원 부족현상 발생
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‘행정규칙 고시’ 위임 의존…대외적 효력 부재한 상태
 일반국민 기본권·소유권 논쟁 시 명확한 집행 어려워
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중장기 번호체계 정비·관리 필요성 급증
번호자원에 ‘공물개념’ 도입…법제도적 검토 필요

  최근 수평규제의 도입이나 방송통신 융합, ALL-IP화에 따른 번호수요 증가 등 대내외적 요인에 의해 중장기 번호체계의 정비나 관리의 필요성에 대한 요구가 급증하고 있다. 서비스별로는 이용자 및 사업자수의 증가로 해당 번호자원이 부족해지는 현상도 발생하고 있으며, 번호이용 관련 제도 및 정책에 법적인 이슈가 제기되는 등 다양하고 복잡한 상황에 직면하고 있다.

  정보통신정책연구원(KISDI, 원장 김동욱)은「방송통신정책」(제25권 7호) ‘초점: 공물 관점에서의 번호자원과 관리에 대한 법적 고찰’ 보고서를 최근 발간했다.

  KISDI 통신전파연구실 김봉식 부연구위원은 보고서에서 통신시장 환경변화로 인한 번호관리제도의 관리방향 모색을 위해 번호자원과 그 관리에 대한 공법적인 접근의 필요성을 제기하고 공물관계에서의 법적인 분석을 통해 향후 번호관련 정책 및 제도의 개선방안을 제시했다.

  일반적으로 통신서비스가 통신시장 내에서 제공되기 위해서는 서비스제공사업자가 관련 망 등의 설비를 구성해야 하고 이용자에게 이를 이용할 수 있도록 상호접속을 통한 기착점을 제공하여야 하는데, 음성전화를 기반으로 하는 대부분의 통신서비스는 이러한 기착점 제공을 위해 번호를 사용하게 된다. 이와 같이 부여된 번호는 이용자가 서비스에 가입하면, 특별한 경우(해지, 합병, 목적외 사용 등)를 제외하고는 이용자가 안정적으로 사용할 수 있도록 관련 법 및 고시에 그 관리에 관한 규정을 두고 있다.

  세계 대부분의 국가들처럼 우리나라도 번호와 관련해 법률에 관련 규정을 두어 번호의 부여와 회수 등 관리를 법에 명시하고 있다. 그러나 번호와 관련해 독자적인 법을 제정해 관리하는 국가는 없으며, 우리나라도 다름 아니다. 최근 번호관련 독립법 제정의 필요성에 대한 의견들이 제기되고는 있으나 현재 통신서비스 및 규제의 복잡성과 불확실성, 번호에 대한 기존 법제의 문제점 파악 및 법제개정의 필요성 검토 미비 등을 고려할 때 신중한 접근이 필요하다.

  현재의 번호관련 법규범은 국민에 대한 대외적 효력이 부재한 행정규칙인 고시에 거의 전체적인 내용을 위임하고 있어 이용자인 국민에 대한 효력 발생 필요 시, 행정당국이 이에 대한 명확한 집행이 어렵다는 점은 향후 개선이 필요한 부분이라 보여 진다. 현재 번호통합과 관련한 기본권과 소유권 논쟁이 불거지고 있으나, 이에 대해 정확한 정책집행이 어려운 이유도 이에 기인하고 있는 것으로 해석할 수 있다.

  이러한 문제점들을 개선하기 위해서는 기본적으로 번호자원의 법적인 성격을 파악해서 접근할 필요가 있으며, 그로부터 파생되는 관점에서 해법을 제시해 나가는 방안이 필요하다.

  이와 관련 김봉식 부연구위원은 우선 번호자원 및 그 관리에 대한 법적 검토의 필요성을 제시하고 국내 법제도 현황을 개관해 사실관계를 규명했다. 이후 법적인 접근을 위해 공법의 관점에서 번호에 공물개념을 도입해 공물로서의 번호자원의 법적 성격과 그 이용관계 등을 법리적으로 정리했다.

  번호는 공적인 목적에 기여하는 물건의 개념으로 일종의 공물로 볼 수 있다. 또한 공물로 봄으로써 공물의 특허사용관계의 측면에서 번호의 이용관계도 볼 수 있다. 특히 번호를 공물개념으로 파악하게 됨에 따라 공물의 개념요소 중 공용개시의 시점이 언제인가의 문제와 그 소유권을 행정주체가 가질 수 있는 가의 문제는 매우 중요하다. 이 두 가지 문제는 명확히 정의하기는 어렵지만 다양한 측면에서 공물로 보고 논의를 전개하는 것이 타당할 것이다.

  결국 번호의 법적 성격은 공물의 개념 하에서 규명하는 것이 타당할 것이다. 다만, 번호자원의 공물성과 사용관계 등 공법적 성격에 대한 검토를 통한 번호에 대한 행정주체와 이용자·사업자의 소유권과 재산권성 여부, 번호관련 법규범체계상 이용자에 대한 대외적 효력의 유무 등은 실정법상 명확한 법해석이 없고, 학자들 간에도 구체적으로 논의되어 입장이 정리된바 없으므로 이에 대한 법제도적인 검토는 지속적으로 관심을 가지고 정리해 나가야 할 것이다.

  이러한 법적인 관점에서의 접근과 검토들은 번호자원의 법적인 성격 규명을 통해 향후 합리적인 번호관리의 방향성 등에 중요한 지표가 될 것으로 보인다.

문의 : 통신전파연구실 김봉식 부연구위원(02-570-4276)